學(xué)前教育立法正當(dāng)時(shí)
添加時(shí)間：2022-12-26 瀏覽次數(shù)：
日前，上海市十五屆人大常委會(huì)第四十六次會(huì)議表決通過(guò)《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》，條例將于2023年1月1日起正式實(shí)施。
學(xué)前教育與托育服務(wù)面向?qū)W齡前幼兒這一“最柔軟的群體”，是民生保障的重要環(huán)節(jié)。托幼一體化，“將學(xué)前教育與托育服務(wù)合并立法，在地方立法中尚屬首創(chuàng)�！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯�(huì)法工委主任閻銳說(shuō)。
中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李天順撰文表示，在整個(gè)教育體系中，學(xué)前教育比其他各級(jí)教育具有更強(qiáng)的基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性作用，對(duì)人一生的學(xué)習(xí)和發(fā)展具有深刻和全面的影響。學(xué)前教育的公平，是重要的教育公平和社會(huì)公平。
黨的二十大報(bào)告提出，辦好人民滿意的教育，強(qiáng)化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展。
2022年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告指出，根據(jù)年度立法工作計(jì)劃，預(yù)安排審議40件法律案，其中包括學(xué)前教育法。北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授洪秀敏說(shuō)，“我國(guó)整個(gè)教育體系中，只有學(xué)前教育這個(gè)學(xué)段沒(méi)有高位法�！�
近年來(lái)，學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)新變化、面臨新挑戰(zhàn)。地方的先行探索，將助力學(xué)前教育立法駛?cè)肟燔嚨馈?/span>
普惠是關(guān)鍵
我國(guó)先后頒布過(guò)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》等多部涉及教育的專門法律。
2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，指出要著力解決“入園難”，并提出實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃。
2013年以來(lái)，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、教育部等部門先后赴各地進(jìn)行學(xué)前教育立法調(diào)研。江蘇、北京、上海等省份以及廣州、青島等城市先后出臺(tái)了地方學(xué)前教育條例，為全國(guó)性立法提供了參考。
2020年，《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布，并于當(dāng)年9月到10月面向社會(huì)公開征求意見(jiàn)。
“當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)這部法律草案很快就會(huì)提交審議，但結(jié)果未及預(yù)期。一些問(wèn)題還有爭(zhēng)議，比如政府對(duì)學(xué)前教育的投入責(zé)任應(yīng)如何定位�！�21世紀(jì)教育研究院院長(zhǎng)熊丙奇說(shuō)。
學(xué)前教育立法有哪些難點(diǎn)？華東師范大學(xué)教育學(xué)部教授吳遵民撰文認(rèn)為：學(xué)前教育民營(yíng)化、企業(yè)化、集團(tuán)化的運(yùn)作模式致使立法邊界難以界定；地方之間經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平差異較大致使全國(guó)性立法的困難；學(xué)前教育的屬性尚未統(tǒng)一。
三孩生育政策實(shí)施后，全國(guó)多個(gè)地方為規(guī)范學(xué)前教育出臺(tái)了地方性政策和法規(guī)。據(jù)《南方周末》不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)有23個(gè)地方出臺(tái)學(xué)前教育地方性法規(guī)或規(guī)章，現(xiàn)行有效的共計(jì)49部。
2022年9月1日起施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)學(xué)前教育條例》因其明確了幼兒園的普惠性引發(fā)社會(huì)關(guān)注。該條例提出堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，形成普惠、優(yōu)質(zhì)、多樣化的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，還規(guī)定幼兒園不得直接或間接作為企業(yè)資產(chǎn)上市，社會(huì)資本不得通過(guò)兼收并購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖等方式控制公辦幼兒園、非營(yíng)利性民辦幼兒園。
在全面二孩生育政策實(shí)施的2016年，深圳成為全國(guó)新生兒最多的城市之一，幼兒園學(xué)位需求激增。尤其是一些新市民家庭的幼兒因?yàn)閼艏拗�，無(wú)法就近進(jìn)入公立幼兒園，而一些民辦幼兒園質(zhì)量參差不齊，動(dòng)輒每月上萬(wàn)元的學(xué)費(fèi)更讓人望而卻步。
2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出到2020年公辦園在園幼兒占比原則上達(dá)到50%的目標(biāo)。
從2018年到2020年，深圳加大財(cái)政投入，率先探索形成了政府主導(dǎo)、財(cái)政支持的學(xué)前教育公益普惠發(fā)展模式。
2021年，深圳公辦園在園兒童占比從2018年的不到4%提升到51.6%，普惠園占比達(dá)到87%。當(dāng)年，深圳成為教育部基礎(chǔ)教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)。
從全國(guó)范圍看，自黨的十八大以來(lái)，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)年均增長(zhǎng)9.4%，高于同期GDP年均名義增幅（8.9%）和一般公共預(yù)算收入年均增幅（6.9%），占GDP比例連續(xù)10年保持在4%以上。2021年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到4.6萬(wàn)億元，其中用于學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)達(dá)到2700億元。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)十年年均增長(zhǎng)20.6%，在各級(jí)教育中增長(zhǎng)最快。
在財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的大力支持下，學(xué)前教育資源結(jié)構(gòu)開始發(fā)生格局性變化，“普惠”成為關(guān)鍵詞。2021年全國(guó)普惠性幼兒園(包括公辦園和普惠性民辦園)達(dá)到24.5萬(wàn)所，占幼兒園總量29.5萬(wàn)所的83%。
明確政府職責(zé)
財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投向普惠園，因此有大量民辦園申請(qǐng)轉(zhuǎn)為公辦園或普惠性民辦園。尚未達(dá)標(biāo)成為普惠園的民辦園，在轉(zhuǎn)制過(guò)渡期間需自負(fù)盈虧�！恫t望東方周刊》在調(diào)查中了解到，一些轉(zhuǎn)制階段的幼兒園為了增加收入，往往選擇和外部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，每天課表上滿滿的“特色課程”，表面看是德智體美勞全面發(fā)展的舉措，實(shí)質(zhì)上犧牲了幼兒戶外活動(dòng)、游戲的時(shí)間，也削弱了園所教師團(tuán)隊(duì)深耕教學(xué)的動(dòng)力，使幼兒園淪為“全日制興趣班”。
沈陽(yáng)師范大學(xué)學(xué)前與初等教育學(xué)院教授秦旭芳告訴《瞭望東方周刊》，一些自身基礎(chǔ)還未打好的民辦園，在轉(zhuǎn)制期間遭遇尷尬，沒(méi)有編制的優(yōu)勢(shì)吸引優(yōu)秀老師，又發(fā)愁于增收，因此缺少提升教學(xué)水平的動(dòng)力，導(dǎo)致整體辦園質(zhì)量下降。
洪秀敏認(rèn)為，當(dāng)下這些問(wèn)題，更說(shuō)明學(xué)前教育立法正當(dāng)其時(shí)�！坝辛朔桑湍軓膰�(guó)家層面進(jìn)一步明確學(xué)前教育在整個(gè)國(guó)民教育體系中的屬性和定位，明確政府在構(gòu)建公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系中的責(zé)任。這對(duì)于保障幼兒享有公平教育權(quán)，規(guī)范發(fā)展學(xué)前教育的保育功能，健全學(xué)前教育管理制度和長(zhǎng)效機(jī)制，以及加快推進(jìn)建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的學(xué)前教師隊(duì)伍等等，都具有重要意義�！焙樾忝粽f(shuō)。
為加強(qiáng)幼兒園及其托班的服務(wù)保障能力，上海地方立法中對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。比如，規(guī)定新建居住區(qū)應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)幼兒園及其托班設(shè)施，與住宅同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用。已建成居住區(qū)的幼兒園及其托班未達(dá)到規(guī)劃要求或者建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，所在地的區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)新建、擴(kuò)建、改建以及支持社會(huì)力量參與等方式，予以補(bǔ)充和完善。
目前，深圳、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市在學(xué)前教育立法和規(guī)劃方面已走在全國(guó)前列。
秦旭芳說(shuō)：“黨的二十大報(bào)告提到優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。學(xué)前教育領(lǐng)域也要優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，少不了政府引領(lǐng)的各方協(xié)調(diào)，因此需要在學(xué)前教育立法中明確各級(jí)政府的責(zé)任和職能。”
3月7日，上海江寧路街道社區(qū)綜合為老服務(wù)中心內(nèi)的社區(qū)“寶寶屋”（劉穎/攝）
保障教師成長(zhǎng)
師資是學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵所在。2018年到2021年，深圳市教育局在全市組織開展為期三年的“百園扶百園”專項(xiàng)行動(dòng)，組織100所市級(jí)優(yōu)質(zhì)特色示范幼兒園對(duì)全市各區(qū)300所相對(duì)薄弱園的日常管理、教育教學(xué)、衛(wèi)生保健和師資隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行“一對(duì)三”結(jié)對(duì)幫扶。
深圳幼兒園與龍崗區(qū)平湖街道新木二幼、輔城坳幼兒園、梧桐樹幼兒園三家結(jié)成姐妹園。新木二幼保教主任成素云對(duì)上門幫扶印象深刻：“以前我們上音樂(lè)課和體能課，就是放放音樂(lè)，組織孩子們做律動(dòng)。深圳幼兒園的老師則從孩子們所處年齡的身理、心理發(fā)展特性出發(fā)，有完整的上課流程，更具趣味性和延續(xù)性，有利于孩子們成長(zhǎng)發(fā)展。”
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，與過(guò)去相比，幼兒園教師數(shù)量少、專業(yè)素養(yǎng)不高、教育質(zhì)量差等現(xiàn)象有所改善，但如今幼兒園轉(zhuǎn)制導(dǎo)致師資不穩(wěn)定的問(wèn)題比較突出。
受地方政策和投資主體的影響，學(xué)前教育中的幼兒園轉(zhuǎn)制有多種形式。除了不少民辦園試圖轉(zhuǎn)為公辦園和普惠性民辦園，還有公辦園轉(zhuǎn)為公辦集團(tuán)化幼兒園、公辦民營(yíng)園、股份制辦園等不同類型的轉(zhuǎn)制。
秦旭芳說(shuō)：“幼兒園轉(zhuǎn)制類型的復(fù)雜性和園所情況的獨(dú)特性導(dǎo)致師資人員搖擺不定、發(fā)展動(dòng)力不足等現(xiàn)實(shí)困境依然存在。學(xué)前教育立法，將起到保障教師成長(zhǎng)的作用。如果說(shuō)政府投入和監(jiān)管是外部治理，那么幼師素養(yǎng)提升就是內(nèi)部治理。二者協(xié)同發(fā)力，才能推進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展�！�
2022年7月18日，深圳市教育局官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于全面深化新時(shí)代幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)公辦民辦幼兒園教師的工資標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定：公辦幼兒園保教人員工資納入財(cái)政保障范圍，建立年金制度保障總量?jī)?nèi)教師退休待遇；建立民辦幼兒園教師工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高民辦幼兒園教師長(zhǎng)期從教津貼標(biāo)準(zhǔn)……
幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的法律保障，是學(xué)前教育立法的重中之重。有了學(xué)前教育法，幼兒園教師資格制度、職稱職務(wù)序列和標(biāo)準(zhǔn)，以及編制、工資收入和福利待遇都將有法可依。有了法律保障，“幼教學(xué)校才能吸引有理想信念、有道德情操、有扎實(shí)學(xué)識(shí)、有仁愛(ài)之心的年輕一代優(yōu)先選擇這份職業(yè)、熱愛(ài)這份事業(yè)”。李天順說(shuō)。
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